何美成副总站长在2016年全国林业行政案件管理人员培训班上的讲话

国家林业局林业工作站管理总站副总站长 何美成
(2016年3月29日)


同志们:
    为进一步加强林业行政案件管理工作,提高案件管理人员的业务能力和综合素质,更好地担当林业资源保护管理的重任,全力维护国家生态安全,我办按计划举办此次全国林业行政案件管理人员培训班。其主要任务是:学习贯彻习近平总书记系列讲话精神,通报2015年全国林业行政案件统计分析情况,讲授法治政府建设与依法治林,研讨林业行政案件统计分析报告撰写方法,解读林业行政案件管理工作面临的形势和存在的问题,解析林业行政案件典型案例,总结、交流案件管理工作的经验和做法。同时,对今后一段时期全国林业行政案件管理工作提出要求。下面,我讲四点意见,供大家讨论。
    一、透过形势看职责,牢固树立保护生态环境的全局观念
    2016年是我国实施“十三五”规划纲要的起步之年,是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年,也是加快推进林业改革发展的关键之年。我们要深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”,牢牢把握“四个全面”重大战略布局,紧密结合林业发展总体部署,严格按照“四个着力”的具体要求,加快推进林业生态建设,全力维护国家生态安全。
    (一)生态保护责任重大,立足本职使命光荣
    党的十八大以来,习近平总书记围绕生态文明建设、绿色发展理念发表了一系列重要讲话,生态环境保护被提升到了一个前所未有的历史新高度。今年1月26日,在中央财经领导小组第十二次会议上,习近平总书记明确提出了森林关系国家生态安全的重要论断,强调要着力推进国土绿化、着力提高森林质量、着力开展森林城市建设、着力建设国家公园,提出了一系列新思想、新要求,为加快林业改革发展确立了根本指针。今年“两会”期间,习近平总书记在参加黑龙江和青海代表团审议时指出要加强生态文明建设,划定生态保护红线,为可持续发展留足空间,为子孙后代留下天蓝地绿水清的家园。在生态环境保护建设上,要树立大局观、长远观、整体观,坚持保护优先,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,推动形成绿色发展方式和生活方式。保护好生态环境,实际就是保护好我们中华民族的母亲。从“眼睛”到“生命”再到“母亲”,总书记的话句句肺腑,谆谆告诫,凝结着对祖国绿水青山的牵挂和关切,满载着对中华民族永续发展的历史担当。面对日益严峻的环境污染和发展瓶颈,只有走绿色发展之路才是明智之选、必由之路。维护生态安全任重道远,我们作为保护林业资源的排头兵,行政案件管理的第一哨,更要将中央的方针政策、重大部署,将习近平总书记的系列讲话精神学习好、贯彻好、落实好,要不断提升责任感和使命感,用思想引领行动,用理念指导实践,牢固树立大局意识,肩负起保护生态安全、坚守生态红线的历史重任。
    (二)践行依法治国方略,着力推进依法治林
    依法治林是依法治国的重要组成部分。坚持依法治林是中央确定的加快林业发展的一项基本方针,是推动林业持续快速、协调健康发展的必然要求,是保护、培育和发展林业资源的重要保障。我们要从发展生态林业的高度,加强林业法制建设,大力推进依法治林,全面推动林业治理法制化。在新形势下推进依法治林进程,就是要以现代新思维引领依法行政的新理念,牢固树立生态保护观念,提高依法行政的意识,切实做到用法律手段对林业资源进行有效的保护,以实际行动推进林业行政案件管理工作的法制化、规范化、精准化。要按照林业法律法规的规定, 遵循主体明确、程序合法、事实清楚、依据充分的基本原则,依法严肃惩处破坏林业资源违法行为,不给任何破坏林业资源的违法分子可乘之机。要提高预防、发现、打击涉林违法行为的能力,强化案件源头管理,立足长远统筹谋划。要加大林业法律法规和相关政策的宣传、普及力度,提高全民法制观念和保护林业资源意识,在法治轨道上全面推进各项工作,切实减少破坏林业资源违法行为的发生。
    (三)精准认清管理现状,妥善保护林业资源
    目前,我国多数地方能够重视林业资源的保护和管理,但形势依然严峻。违法占用林地案件发现数量逐年上升,盗伐、滥伐、违法运输木材案件依然高发,部分地区违法采矿采砂、过度放牧、违规开发等现象依旧存在,与之相悖的是执法人员配备不齐,执法队伍装备滞后,对破坏林业资源违法行为实施精准打击的难度较大等诸多因素,严重影响着林业资源保护工作的顺利开展,威胁着构建生态安全屏障的顺利实施。我们要清醒的认识到林业资源保护的实际情况,增强政治意识和全局意识,准确把握中央关于林业的地位作用、方针政策和目标任务,积极主动适应新常态、新要求,不断增强维护国家生态安全的自觉性和主动性,加大林业行政执法机构的资金保障和队伍建设,充分发挥林业行政案件管理工作在维护国家生态安全方面的重要作用,深入实施绿色发展战略,妥善保护林业资源的健康发展。
    二、透过数据看趋势,明确林业行政案件发生的主要原因
    2015年,各级林业主管部门认真贯彻落实依法治林基本方针,着力提高林业行政执法和案件管理能力与水平,为推进林业现代化建设作出了重要贡献。现将2015年全国林业行政案件统计分析情况通报如下:
    (一)全国林业行政案件总体情况
    2015年全国共发现林业行政案件19.72万起,同比减少3.54万起,降幅达15.21%。查处林业行政案件19.52万起,占案件发现总量的99.01%。收回林地3615.36公顷;没收苗木9613.90万株、木材23.8万立方米、种子2.42万公斤、野生动物35.78万只;罚款10.64亿元、补征林业金费6435.50万元、没收非法所得5301.31万元、赔偿损失1005.12万元;责令补种树木1040.96万株;行政处罚20.68万人次。案件造成损失林地10339.90公顷、林木21.63万立方米、竹子109.09万根、幼树或苗木9463.78万株、种子1.81万公斤、野生动物44.73万只。
    (二)林业行政案件的特点及趋势
    1、案件发现总量大幅下降,非法运输案件尤为突出。2015年,全国林业行政案件发现总量较2014年减少35366起,下降幅度达15.21%,且首次下降至20万起以下,是“十二五”期间案件总量降幅最大的一年。纳入统计的12个案件类型中,有8个案件类型数量呈下降趋势。其中,降幅最大的三类案件是:非法收购、运输木材案件减少28760起,下降32.14%;其他类案件减少8302起,下降20.85%;滥伐林木案件减少4671起,下降12.11%。在全国案件总量降幅排名前十位的统计单位中,有8个单位总量下降的主要原因来自非法收购、运输木材案件数量的减少。
   2、违法占用征收林地案件持续增加,林地损失情况严重。“十二五”期间,违法占用征收林地案件呈现逐年增加的趋势,2015年发现数量为32079起,较2014年增加7275起、上升29.33%;较2011年增加12523起、涨幅达64.04%。损失林地数量和收回林地数量同比增加,分别上升29.18%和2.76%,呈现上扬态势。数据显示,全国共有24个统计单位的该类案件数量同比增加,增幅较大的有吉林、贵州和广西3省(区),合计增加6481起,占全国增加数量的89.09%。
    3、盗伐林木案件数量上升,滥伐林木案件数量下降。2015年,全国共发现盗伐林木案件19525起,较2014年增加2155起、上升12.41%,案件造成损失林木0.76万立方米、幼树或苗木3091.53万株;滥伐林木案件33894起,较2014年减少4671起、下降12.11%,案件造成损失林木7.29万立方米、幼树或苗木851.89万株,较2014年分别下降15.83%和26.50%。
    4、野生动物案件数量上升,重点保护动物损失下降。2015年,全国共发现野生动物案件4874起,较2014年增加372起、上升8.26%。案件造成损失野生动物44.73万只,较2014年上升149.34%;损失和没收野生动物的主要途径均为“非法收购、出售、运输野生动物及其产品”案,分别占比87.24%和88.04%;涉及国家重点保护野生动物的数量反而大幅减少,2015年损失和没收国家重点保护野生动物数量分别比2014年下降了86.32%和76.41%。
    5、行为主体案发类型集中,公民违法案件首当其冲。2015年发现的全国林业行政案件中,政府、企业、公民和其他组织违法案件分别为398起、7806起、187170起和1780起。其中,公民违法案件占案件总量的94.94%,涉及的案件类型以非法收购运输木材和滥伐林木为主;政府、企业和其他组织的违法案件主要集中在非法占用征收林地案件,分别为252起、4732起和769起,占各行为主体案件数量的63.32%、60.62%和43.2%。此外,其他组织的案件数量较2014年有所上升,另外三类行为主体的案件数量均有所下降。 
    (三)林业行政案件发生的主要原因
    1、多种因素导致案件发现总量下降。一是人们生态危机意识和法律意识的不断增强,为保护林业资源创造了良好的外部环境。同时,国家及时有效地采取了强有力的行政措施,各地不断加大打击力度,组织实施各类专项行动,发现和查处了大量案件,有效打击了违法犯罪活动,促使案件总量持续下降;二是非法收购运输木材案件漏网增多。受到道路交通更加四通八达、多数木材检查站守株待兔以及执法人员无法上路检查等因素影响,非法运输木材案件呈现更难查获的态势;三是其他类型案件大幅减少。例如,内蒙古自治区的“其他”案件历年来占比居全国首位,且主要为禁牧案件。据报告,该区2015年多地将此类案件由森林公安交还政府部门管理,同时开展联合执法,鼓励牧民圈养牲畜,产生了一定效果,促使案件数量大幅下降。
    2、专项打击震慑林地违法行为。一是国家林业局实施“非法侵占林地清理排查专项行动”,各地林业主管部门高度重视,狠抓落实,查处了大批破坏林地资源违法案件,成为此类案件数量增加的一大原因;二是部分地方缺少生态保护意识,在项目建设用地日趋紧张的情况下,对侵占林地行为放任默许,使得非法占地项目大量向林地转移;三是非法侵占林地案件普遍存在处罚标准偏低、力度明显不足、恢复原状难执行、追责到位难落实等现象,导致此类案件屡禁不止。
    3、追逐经济利益导致林木案件高发。一是在高额利润诱惑下,一些厂商大开销赃之门,加之不法分子利用非法运输速度快、途径多、查处难等特点,逃避执法人员,致使非法收购运输木材案件高居损失林木榜首位;二是部分群众法律意识淡薄,政策理解有误,在未办理手续的情况下擅自到承包林地上随意采伐、开垦、建房等毁林现象依旧存在;三是因林权争议、经济纠纷或私人恩怨没有得到及时化解,蓄意毁坏争议林木的案件时有发生。
    4、野生动物保护需要继续加强。一是野生动物案件和损失数量增加与专项打击息息相关。2015年,各地林业主管部门通过开展系列专项行动,连续侦破多起重、特大野生动物案件,使得更多违法行为被及时发现并查处;二是人们对野生动物的追捧热度不断提升,促使盗猎分子、部分餐饮场所和野生动物制品生产厂家为获得高额利润而非法猎捕、出售、加工野生动物及其产品;三是部分不法分子利用现代化信息技术和网络平台收购、出售野生动物及其产品,作案手段比较隐蔽,实施精准打击较为困难。
    5、案件统计分析需要进一步重视和规范。2015年,多数省级林业主管部门对林业行政案件统计分析比较重视,案件管理工作较为规范,但少数省份还存在一些问题:一是统计口径不同。林业行政执法由多部门分别行使,统计分析工作没有统一归口管理,且各部门统计时段及内容有所不同,致使数据重报、漏报、迟报问题严重,极大地影响了统计数据的精准性和统计工作的效率;二是统计与执法分离。统计分析人员不熟悉执法工作,不了解案件发生情况,极易出现因理解不同而产生的错报、漏报问题,影响了统计分析工作的完整性和真实性;三是统计人员不固定,多为兼职人员,流动性较大,工作缺乏连续性,往往出现历史资料缺失、系统使用不当等问题。
    三、透过现象看本质,把握林业行政案件管理的重点难点
    为深入了解全国林业行政案件管理情况,摸清各地重点案件类型的具体构成和分布,以及案管理机构与人员的基本情况,研究分析林业行政案件发生、发展趋势和规律,强化和规范林业行政案件管理和统计分析工作,2014年9月至2015年4月,我办先后派出5个调研小组,赴内蒙古、湖南、福建、江西、云南等五省区开展了林业行政案件管理现场调研。通过调研我们发现,林业行政案件管理工作仍然面临许多不容忽视的困难和问题,必须引起高度重视。
    (一)法治建设严重滞后
    一是《森林法》及其实施条例、相关法规、规章中的许多条款和规定,无法适应形势发展的需要,多年来一直未得到修订完善。二是一些新的规定和要求尚未上升到法律的层面,不具有法律效力。以致于老法不能用,新法用不了。三是个别法律法规之间相互矛盾,无所适从。这几种情况叠加,导致林业行政案件管理工作时而无法可依、时而有法难依、时而执法难严,骑虎难下,举步维艰。在深化改革、简政放权、依法行政、全面推进依法治国的大背景下,林业法治建设明显滞后。
    (二)林政执法阻力较大
    一是政府行为不好管。由于土地财政占有很大比重,政府招商引资和国土占补平衡项目违法占用林地案件突出,以致有些正常的林业行政执法行为被误认为是损害经济发展环境和乱作为。二是体制原因不敢管。对于地方政府的一些涉林违法行为,林业执法机构一般不敢管,打招呼、说人情的现象普遍存在。这些外部干扰不仅给林业行政案件管理带来很大障碍,而且直接影响执法效果。三是缺乏手段无法管。行政执法过程中由于缺乏行政强制权,导致部分案件查处难、执行难。四是条件恶劣不易管。边疆少数民族聚居地区,地域偏远、交通不便、环境恶劣,执法基础差,手段落后,案件查处十分困难。
    (三)队伍素质参差不齐
    一是人员配备不足。受编制、机构限制,执法人员配备严重不足,而且基层的工作、生活条件差,留不住人。二是队伍素质偏低。基层人员学习提高机会少,缺乏系统培训,知识更新慢。三是执法质量不高。部分一线执法人员对林业法律法规不够了解,对林业行政执法基本程序不够清楚,查处的林业行政案件存在定性错误、关键证据不足、执法程序不到位、处罚随意性较强、文书制作不规范等问题。四是存在执法混乱现象。有些地方多头执法、重复处罚、互相推诿、互不买账、以罚代刑的现象比较严重。有的地方还存在森林公安与其他林政执法部门争抢林业行政案件的现象。
    (四)工作经费保障不力
    当前基层林业行政执法机构人员工资没有完全纳入财政预算,业务经费严重不足,基层林政执法机构生存困难。行政执法机构经费来源没有保障,导致执法人员工资无保障、福利待遇差、工作不安心。有的地方将林业行政执法罚没收入与林业行政执法人员福利待遇挂钩,导致执法行为偏离正确的轨道,造成行政执法趋利、不公乃至腐败的严重后果。
    (五)统计分析亟待加强
    实际工作中,一方面由于多部门执法,各自查处的林业行政案件统计上报的主体、途径、口径不尽相同,造成了有的案件统计不完全,有的案件出现重复统计,从而影响了统计结果的准确性和分析结果的可信度;另一方面由于统计分析人员兼职较多,甚至频繁更替,致使统计工作缺乏连续性,统计数据收集困难,统计分析不够深入细致,统计分析报告质量不高。另外,有的省份林业行政案件管理职能和案件统计分析职能分离,不利于统计分析工作的开展。
    四、有的放矢再奋蹄,着力强化林政案件管理的对策措施
    根据当前林业改革与生态文明建设的新形势新任务新要求,总结推广各地林业行政案件管理的好做法好经验,针对我们面临的主要困难和问题,提出如下对策和要求,请各地认真研究落实。
    (一)进一步规范林业行政案件管理工作
    林业行政案件管理是林业主管部门的一项重要职责,也是落实依法治林方针的一项重要举措。各单位要充分认识加强林业行政案件管理工作的重要意义,积极发挥各级林业主管部门、森林资源监督机构、森林公安以及木材检查站、林业工作站、林政稽查队等基层执法队伍的作用,及时依法打击各类破坏林业资源违法犯罪行为,切实增强办案实效。要规范林业行政案件受理程序,做好案件登记工作。针对林业行政案件受理程序复杂、登记文书混乱等情况,我办将在近几年工作的基础上,再组织有关专家研究制定林业行政案件受理和登记等规范,包含卷宗格式、登记表、台账表格及填报说明等内容。各省级单位要按照相关要求,不等不靠、主动作为,尽快建立案件登记、汇总台账,进一步规范案件的登记和报送工作。随后,我办对各单位的台账填报情况进行抽查并通报。
    (二)切实加强林业行政案件管理队伍建设
    林业行政案件管理的专业性、技术性较强,要求人员队伍具备相应的素质和能力。要严格选人用人,按照执法队伍正规化、专业化、职业化建设要求,合理配备人员。采取公开招聘方式,择优选用,把人品好、素质高、业务强、身体健的同志优先选拔到案件管理队伍。要加强人员培训,组织开展思想品德教育和业务知识培训,提高队伍整体素质。执法人员必须通过岗位培训,严格考试、考核合格,获得执法资格。要健全规章制度,保障林业行政案件管理有章可循、统一规范,将权力关进制度的笼子里。要保障工作经费,将人员经费、工作经费全额纳入地方财政预算,彻底解决执法人员的后顾之忧。要加大基础设施建设力度,保障其办公用房、车辆和其他装备的建设与配备,以适应当前林业行政案件管理的迫切需要。
    (三)认真解读和执行《林业行政案件类型规定》
    近几年来,我办在林业行政案件管理方面做了一些基础建设工作。继2014年编写印制了《林业行政执法实用手册》一书之后,去年又启动了《林业行政执法典型案例评析》一书的编写和《林业行政案件类型规定》的制定工作,两者都将在今年上半年印发。特别是这个《规定》,广泛征求了各方面意见,经过多次修改和专家论证,局领导已经同意待相关司局会签后正式印发。请各省级单位收到文件后,要及时组织学习和研究,充分理解相关条款,认真做好宣传和解读工作,将发现的林业行政案件按照《规定》划归到相应的案件类型,并将符合地方性法律法规的林业行政违法行为纳入到对应的案件类型,进而为填报新的《林业行政案件统计表》打下坚实基础,保障今年10月1日起能够正式施行这个《规定》。
    (四)努力做好林业行政案件统计分析工作
    各地林业主管部门要进一步重视林业行政案件统计分析工作,认真执行省级统一归口负责制度,全口径统计上报辖区内所有林业行政案件。省级单位报送的数据应包含资源林政、森林公安、木材检查站、林业工作站和稽查队等所有行政执法单位查处的案件,省级主管部门要对数据的完整性负全责,对上报数据不完整的单位,我办将予以通报批评。各单位(尤其是省级单位)要相对固定统计分析人员,加强业务培训,确保各级统计人员熟练掌握系统的使用和操作,增强责任感和使命感,规范填报统计内容,及时准确上报材料。要认真分析本辖区林业行政案件发生的真实原因,抓住问题要害,调整工作思路,转变执法理念,坚持打防并举,认真做好预警工作,有效预防和控制破坏林业资源违法行为,不断提高林业行政案件查处能力和水平。
    在2015年全国林业行政案件统计分析工作中,北京、吉林、福建、广东、重庆、陕西和龙江森工集团等单位思想意识到位,重视人员配备,强化业务培训,严格按照规定及时、规范、准确地报送相关材料,表现突出。所以,在今年1月印发的《国家林业局办公室关于2015年全国林业行政案件统计分析的通报》(办稽字[2016]16号)上,对上述7个省级单位予以了肯定,并且在今天的培训班上,隆重颁发“纪念证书”,以示表扬鼓励。
    此外,吉林省印发了《关于进一步加强林业行政案件统计分析工作的通知》,切实加大了案件查处力度,2015年案件发现量大幅上升;上海市林业局成立了森林资源行政案件稽查办公室,增加了人力、物力和资金投入,进一步强化了林业行政案件稽查工作;山东省林业厅杜煜同志被评为山东省依法行政先进个人,记二等功一次;宁夏、湖北、湖南等省(区),在林业行政案件统计分析系统测试工作中,主动承担并认真完成各项工作任务,工作积极努力。
    在此,我仅代表稽查办对以上单位和同志们表示衷心的感谢,并希望其他单位和个人,要向他们学习,着力排除自身的困难和问题,迎头赶超先进。
    这次培训班,又给各省级单位发送了两套《2015年林业行政案件统计分析报告汇编》。应该说,这本汇编较去年印发的汇编有很大进步,内容和形式都提高了档次。编印汇编,主要有两个目的:一是交流情况,互相学习。二是相互鞭策,全面曝光;晒一晒各地对这项工作的态度,晒一晒各地的能力和水平,晒得让有些人感到自豪,让有些人感到炽热、出汗、坐不住,从而在今年和今后的工作中多下功夫。
    本次培训班设置的课程较过去有所增加,主要目的是切实增强林业行政案件管理人员的综合素质,有效提升业务能力和水平。从国家政策导向、领导讲话精神到案件管理要求、分析报告编写,我们精心挑选了很多实用性较强的课程,邀请到了理论功底深厚、实践经验丰富老师、专家为大家授课,并安排了兄弟单位之间的业务讨论和经验交流。希望大家能够珍惜这次学习和交流的机会,专心听讲,认真记录,互相学习,取长补短。要将国家的新政策、新形势掌握好,将业务知识的疑点、难点理解透,并充分运用到实际工作中去。同时,希望大家通过交流加深了解,增进感情,相互配合,不断创新林业行政案件管理工作的方式方法,认真做好案件的受理、查办和统计分析工作,为维护生态安全,推进林业现代化建设作出更大贡献。
    同志们:全面推进依法治国的前提是“依法”,而不是无法无天、胡作非为;其核心是治理,要做到有法必依、执法必严、违法必究,而不是睁只眼、闭只眼,或者管一块、漏一块,甚至不作为。我们要高度警惕在林业系统出现执法误国、执法误林的问题。少数地方林业行政案件上报统计数量不正常下降,绝不是工作取得明显成效的标志,很可能是个别人不作为,甚至漏报、错报、虚报统计数据的恶果。而林业行政案件发现数量增加的单位,正好说明他们的队伍做出了实实在在的工作,没有回避和掩盖真实的矛盾与问题。因此,各地、特别是在座的各位要认真研究林业行政案件管理工作中存在的主要问题,采取有效措施加以解决,确保上报的统计分析数据与结果的及时、完整和准确。否则,一旦追究起来,就有可能承担相应的组织管理乃至法律法规责任。说这句话决不是耸人听闻、吓唬大家,而是请同志们深思。
    最后,预祝本次培训班圆满成功!祝各位代表学习、生活愉快!谢谢大家!


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